Непредставление гражданскими служащими сведений о доходах: проблемы и новеллы

26216
Нормативные акты о противодействии коррупции предусматривают множество механизмов борьбы с этим явлением. Одним из таких механизмов является обязанность государственных гражданских служащих представлять сведения о своих доходах. Что происходит в тех случаях, когда по каким-то причинам гражданский служащий не выполняет свою обязанность? Какие меры ответственности предусмотрены законом и что должен предпринять представитель нанимателя в таких ситуациях? В законах однозначного ответа нет. В этой статье рассматриваются проблемы, с которыми на практике столкнулись государственные органы, и способы решения этих проблем после изменения отдельных положений закона.

Из этой статьи вы узнаете: 

  • какие нововведения отражены в Законе о противодействии коррупции
  • чем чревато невыполнение обязанности представления сведений о доходах
  • что следует понимать под термином "утрата доверия"
  • особенности привлечения к ответственности гражданских служащих, совершивших дисциплинарные проступки коррупционного характера

Одной из базовых обязанностей государственных и муниципальных cлужащих, предусмотренных ст. 8 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - Закон о противодействии коррупции), является обязанность представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.

Обратите внимание!
Федеральным законом от 03.12.2012 № 230-ФЗ введен контроль за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, их расходам, о чем мы расскажем в одном из ближайших номеров журнала

Сама по себе эта обязанность представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера не является новой. Еще Федеральный закон от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», в настоящее время утративший силу, в ст. 12 предусматривал, что гражданин при поступлении на государственную службу, а также государственный служащий в соответствии с федеральным законом ежегодно обязаны представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности, являющихся объектами налогообложения. Аналогичная норма была предусмотрена и в утратившем силу Федеральным законе от 08.01.1998 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Закон о госслужбе) также в качестве одной из основных обязанностей гражданского служащего предусмотрел представление им сведений о себе и членах своей семьи, а также сведений о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера (п. 9 ст. 15 Закона о госслужбе). Впоследствии подобная обязанность была закреплена и Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (п. 8 ст. 12).

Что касается непосредственно Закона о противодействии коррупции, то он внес с эту сферу следующие новеллы.

Нововведение 1. Установлена обязанность представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера не только самого служащего, но и его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Нововведение 2. Эта обязанность распространена на все виды государственной службы.

Нововведение 3. Определено, что указанная обязанность возникает не у всех государственных и муниципальных служащих, а только у замещающих должности, входящие в специальный перечень.

Прочитайте полезную статью по теме:

Более подробное разъяснение смотрите в видео:

ПРОБЛЕМЫ УВОЛЬНЕНИЯ ЗА НЕСОБЛЮДЕНИЕ ОБЯЗАННОСТИ

В своей первоначальной редакции ч. 8 ст. 8 Закона о противодействии коррупции устанавливала, что невыполнение государственным или муниципальным служащим рассматриваемой обязанности является правонарушением, влекущим освобождение государственного или муниципального служащего от замещаемой должности государственной или муниципальной службы либо привлечение его к иным видам дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством РФ. Таким образом, в рамках Закона о противодействии коррупции невыполнение обязанности представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера рассматривалось как дисциплинарный проступок с возможностью применения к виновному мер дисциплинарной ответственности.

В то же время параллельно с Законом о противодействии коррупции обязанность представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера закрепляется и иными законодательными актами. В отношении государственных гражданских служащих это сделано Законом о госслужбе. И этот Закон, в отличие от Закона о противодействии коррупции, по иному регулировал последствия невыполнения рассматриваемой обязанности. Исходя из п. 9 ч. 1 ст. 16 и п. 13 ч. 1 ст. 33 Закона о госслужбе можно было сделать вывод, что невыполнение такой обязанности гражданским служащим должно было повлечь его увольнение с гражданской службы. При этом Закон о госслужбе рассматривал невыполнение обязанности представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера не в качестве дисциплинарного проступка, а как несоблюдение ограничения, связанного с прохождением гражданской службы.

Разница в этих подходах принципиальна.

Во-первых, если непредставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера - это не дисциплинарный проступок, а несоблюдение ограничения, то представитель нанимателя лишается возможности выбора санкции, применяемой к гражданскому служащему - он в любом случае обязан его уволить.

Во-вторых, увольнение в случае несоблюдения ограничения, связанного с гражданской службы, в отличие от привлечения к ответственности за совершение дисциплинарного проступка, не требует установления ряда обстоятельств и, в частности, вины гражданского служащего.

В-третьих, законодательство содержит различающиеся процедуры привлечения гражданских служащих к дисциплинарной ответственности и их увольнения в случае несоблюдения возложенных на них ограничений.

В результате, как и следовало ожидать, кадровые службы государственных органов, не имеющие четких ориентиров - нормы какого закона следует исполнять - на практике начали использовать и те и другие. Аналогично и суды, рассматривая вопрос о применении к гражданским служащим, не выполнившим обязанность представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, принудительных мер, основывали свои решения на различных подходах.

В судебной практике можно было встретить примеры, когда судебные органы признавали правомерным наложение в рассматриваемой ситуации на служащих дисциплинарных взысканий.

Например, Центральный районный суд г. Новосибирска, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по исковому заявлению К. к В. об обжаловании дисциплинарного взыскания, установил, что К. является государственным гражданским служащим и занимает должность государственного инспектора.

Приказом В. от 20.07.2010 комиссии было поручено провести служебную проверку по факту нарушения К. законодательства РФ о федеральной гражданской государственной службе. Основанием проведения проверки послужило письмо от 28.06.2010 Управления ФСБ РФ по Алтайскому краю руководителю В. о том, что К., являясь государственным служащим и работая в должности госинспектора в период с декабря 2009 г. по март 2010 г., одновременно был трудоустроен на постоянную работу в ФГУ «Г», где ему начислялась заработная плата.

Согласно заключению служебной проверки от 28.07.2010 было установлено невыполнение К. обязанности по представлению сведений обо всех своих доходах за отчетный период от всех источников с учетом ч. 8 ст. 8 Закона о противодействии коррупции, п. 15 Положения о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной гражданской службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, утв. Указом Президента РФ от 18.05.2009 № 559, ст. 16 Закона о госслужбе. Приказом руководителя В. от 28.07.2010 гражданскому служащему К. был объявлен выговор. Рассмотрев все материалы дела, суд посчитал, что дисциплинарное взыскание в виде выговора является законным и соответствующим действующему законодательству.

В другом случае суд признал незаконным привлечение гражданских служащих, которые, по мнению представителя нанимателя, выполнили обязанность представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера ненадлежащим образом, к дисциплинарной ответственности в виде замечания и выговора, в связи с отсутствием вины. Вместе с тем он указал, что «анализ приведенных выше норм действующего законодательства позволяет суду сделать вывод о том, что представление достоверных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера является должностной обязанностью каждого государственного служащего. Государственный служащий может быть привлечен к дисциплинарной ответственности за непредставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера или представление заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера».

В некоторых случаях, принимая решение о привлечении гражданского служащего к дисциплинарной ответственности в соответствии с нормами законодательства о противодействии коррупции, руководители государственного органа накладывали на него наиболее суровое дисциплинарное взыскание - в виде увольнения. Здесь, однако, следует иметь в виду, что в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 57 Закона о госслужбе увольнение с гражданской службы возможно только по строго определенным основаниям, установленным п. 2, подп. «а»-«г» п. 3, п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 данного Закона. Применительно к увольнению с гражданской службы в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанности представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в качестве дисциплинарной санкции это возможно, только если это было допущено служащим, уже имеющим дисциплинарное взыскание (п. 2 ч. 1 ст. 37 Закона).

Кроме того, гражданские служащие, замещающие должность гражданской службы категории «руководители», могли быть уволены по п. 6 ч. 1 ст. 37 Закона о госслужбе и в случае однократного нарушения рассматриваемой обязанности.

Однако такое увольнение все же является реализацией в отношении гражданского служащего в качестве меры дисциплинарного взыскания. В то же время, как уже отмечалось выше, в ряде случаев руководство и кадровые службы государственных органов рассматривают нарушение обязанности представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в качестве невыполнения обязательства, связанного с гражданской службой, и увольняют служащих без соблюдения процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности по п. 13 ч. 1 ст. 33 Закона о госслужбе.

УТРАТА ДОВЕРИЯ

Федеральный закон от 21.11.2011 № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» установил, что невыполнение обязанности представления сведений о доходах гражданскими служащими влечет однозначное прекращение государственно-служебных отношений, при этом увольнение гражданского служащего осуществляется независимо от его вины.

Обратите внимание!
Невыполнение обязанности представления сведений о доходах гражданскими служащими влечет прекращение служебных отношений, при этом увольнение гражданского служащего должно осуществляться независимо от его вины

С этой целью в законодательство введена для государственной гражданской службы категория «утраты доверия».

Так, п. 10 ч. 1 ст. 16 Закона о госслужбе устанавливает, что гражданский служащий не может находиться на гражданской службе при утрате представителем нанимателя доверия к нему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции этим Законом и Законом о противодействии коррупции.

Является ли утрата доверия к служащему в указанных ситуациях объективной (возникающей при любом случае нарушения) или субъективной (зависящей от усмотрения представителя нанимателя)?

Ответ в данном случае позволяет дать анализ ст. 59.1, 59.2 и 59.3 Закона о госслужбе. Он показывает, что законодатель посчитал необходимым разделить все правонарушения коррупционного характера, совершаемые гражданскими служащими, на тяжкие (влекущие увольнение с гражданской службы в связи с утратой доверия) и прочие (за которые могут быть применены взыскания, не связанные с прекращением государственно-служебных отношений). К тяжким коррупционным правонарушениям, в частности, отнесены непринятие как гражданским служащим, так и представителем нанимателя мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов; невыполнение должным образом обязанности представления сведений о доходах; осуществление предпринимательской деятельности и др.).

Такое разделение коррупционных правонарушений на более и менее серьезные с дифференциацией санкций за их совершение заслуживает, с нашей точки зрения, поддержки и одобрения. В то же время в результате внесенных изменений в законодательство о государственной гражданской службе и противодействии коррупции возникли и новые противоречия.

Так, Федеральным законом от 21.11.2011 № 329-ФЗ в ст. 37 Закона о госслужбе введен п. 1.1, согласно которому служебный контракт может быть расторгнут представителем нанимателя, а гражданский служащий освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы в случае утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции Законом о госслужбе и Законом о противодействии коррупции. Казалось бы: вполне логично, что при увольнении гражданского служащего в связи с утратой доверия ссылка в приказе и в трудовой книжке должна делаться на этот пункт.

Однако при этом ч. 4 ст. 59.3 Закона о гостайне содержит прямое указание на то, что в акте о применении к гражданскому служащему взыскания в случае совершения им коррупционного правонарушения в качестве основания применения взыскания указывается статья 59.1 или 59.2 Закона о гостайне. Это дает основания предположить, что при увольнении гражданского служащего по данным основаниям запись в трудовую книжку более правильно делать со ссылкой на указанные статьи.

Введя в Закон о государственной службе институт увольнения в связи с утратой доверия, законодатель в то же время не исключил и не видоизменил п. 14 ч. 1 ст. 33 этого же Закона. Между тем буквальное толкование этих пунктов позволяет увольнять гражданских служащих не только в связи с утратой доверия, вызванной нарушением запретов, связанных с гражданской службой, но и просто в связи с самим фактом такого нарушения. По сути, возникает коллизия между указанным пунктом и ч. 4 ст. 59.3 Закона о госслужбе. Правда, как представляется, здесь можно достаточно обоснованно говорить о том, что норма, содержащаяся в ч. 4 ст. 59.3 Закона о госслужбе является специальной и должна иметь приоритет над нормой, содержащейся в п. 14 ч. 1 ст. 33 этого же Закона.

Принципиальной особенностью привлечения к ответственности гражданских служащих, совершивших коррупционные правонарушения, является возможность ее наступления без учета вины гражданского служащего. Об этом свидетельствует ч. 2 ст. 59.3 Закона о госслужбе, которая требует при применении взысканий, предусмотренных ст. 59.1 и 59.2 данного Закона, учитывать те же обстоятельства, которые учитываются при применении дисциплинарных взысканий к гражданским служащим, за исключением степени их вины; а также п. 9 и 10 ч. 1 ст. 16 того же Закона, рассматривающие совершение коррупционных правонарушений как нарушение ограничений, связанных с гражданской службой.

Еще одной особенностью привлечения к ответственности за совершение гражданскими служащими дисциплинарных проступков коррупционного характера является то, что при его осуществлении отсутствует необходимость проведения служебной проверки: дисциплинарные взыскания применяются представителем нанимателя на основании доклада о результатах проверки, проведенной подразделением кадровой службы соответствующего государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений, либо на основании рекомендации комиссии по урегулированию конфликтов интересов.



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией


Опрос

Начинка для торта

  • Суфле 10.77%
  • Мусс из черной спородины 1.54%
  • Сырное "Парфе" 4.62%
  • Три шоколада 13.85%
  • Чизкейк Нью-Йорк 12.31%
  • Медовый Торт 4.62%
  • Медовый классический торт 0%
  • Фисташковое пралине 15.38%
  • Йогуртовый мусс с маскарпоне 7.69%
  • Шоколадно ментоловый мусс 6.15%
  • Черничный торт со свежей голубикой 9.23%
  • Шоколадный торт с ирландским муссом 7.69%
  • Ореховый торт 13.85%
  • Профитроли с карамелью 0%
  • Эстерхази 10.77%
  • Тирамису 15.38%
  • Мильфей 4.62%
  • Торт Мокко 7.69%
  • Десерт Павлова (без муки) 4.62%
  • Немецкий молочный торт 1.54%
  • Сметанный домашний торт 16.92%
  • Мусс из чернослива 4.62%
  • Мусс манго - малина или манго - маракуйя 9.23%
  • Норвежский торт Най 0%
  • Домашний бисквитный ягодный торт 30.77%
Другие опросы

Рассылка



PRO-personal.ru: сайт для специалистов по кадрам и управлению персоналом

Все права защищены. Полное или частичное копирование любых материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции сайта. Нарушение авторских прав влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Свидетельство о регистрации электронных СМИ № ФС77-40332 от 23 июня 2010 года


  • Мы в соцсетях
Ознакомительный период завершен

Продолжить чтение можно после бесплатной регистрации.

В дополнение вы получите шаблоны самых востребованных и учитывающих профстандарты должностных инструкций:

  • выберите нужную инструкцию
  • скачайте ее БЕСПЛАТНО после регистрации



У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Зарегистрируйтесь, чтобы скачать

Скачивание материалов доступно только для зарегистрированных участников


У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль