Противодействие коррупции. Проблемы, которые решают кадровики

8164
Противодействие коррупции - дело государственной важности. Президентом РФ утверждены Национальная стратегия и Национальные планы противодействия коррупции. Эти программные документы должны реализовываться организациями и физическими лицами, в частности, при решении кадровых вопросов. А значит, для работников кадровых служб борьба с коррупцией - не пустой звук, а одна из важных задач. Посмотрим, с какими проблемами сталкиваются наши коллеги, применяя на практике новые нормы антикоррупционного законодательства.

НА № 3‘2012

В ноябре прошлого года был принят Федеральный закон от 21.11.2011 № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» (далее - Федеральный закон № 329-ФЗ). Этот документ затрагивает целый ряд вопросов, но центральными являются положения об усилении ответственности государственных и муниципальных служащих за коррупционные правонарушения.

Одной из важных антикоррупционных обязанностей государственных и муниципальных служащих, а также некоторых других лиц является обязанность представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (далее - сведения о доходах), как своих, так и членов семьи.

НА № 6‘2008Статья 8 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - Федеральный Закон № 273-ФЗ) в редакции Федерального закона № 329-ФЗ была изложена в новой редакции.

Противодействие коррупции. Проблемы, которые решают кадровики

Как видим, расширен перечень лиц, обязанных представлять сведения о доходах. Обязанность была распространена на определенную часть работников государственных корпораций, ПФР, ФСС России, ФФОМС, иных организаций, создаваемых на основании федеральных законов для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами (далее - государственные организации), и лиц, претендующих на работу в этих организациях.

А это значит, что кадровики указанных организаций теперь должны ориентироваться в антикоррупционном законодательстве. И наша статья поможет разобраться в основных нормах и правилах, а также учесть все изменения, которые внесены в законодательство в рамках борьбы с коррупцией.

Кстати сказать

Частично лица, указанные в ч. 1 ст. 8 Федерального закона № 273-ФЗ, уже подавали сведения о доходах на основании Указа Президента РФ от 18.05.2009 № 560 «О представлении гражданами, претендующими на замещение руководящих должностей в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, лицами, замещающими руководящие должности в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера». В то же время исходя из формулировок п. 3 и 4 ч. 1 ст. 8 Федерального Закона № 273-ФЗ дополнительные перечни лиц, работающих в государственных организациях либо претендующих на такую деятельность и обязанных представлять сведения о доходах, будут разработаны федеральными государственными органами, в ведении которых находятся эти организации.

ОСОБЫЕ ПРАВИЛА ПРИ ПРИЕМЕ НА РАБОТУ

Внесены изменения в законодательные акты, регулирующие особенности приема на работу некоторых категорий бывших государственных и муниципальных служащих.

Изменение 1. Статья 12 Федерального закона № 237-ФЗ в своей первоначальной редакции устанавливала, что гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, в течение двух лет после увольнения имел право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов.

В настоящее время эта норма изложена по-другому.

Противодействие коррупции. Проблемы, которые решают кадровики

Реализация этого ограничения на практике раньше вызывала ряд проблем.

Во-первых, было неясно, что именно следует понимать под отдельными функциями государственного управления, поскольку категория «отдельные функции» является оценочной.

Поэтому вполне обоснованным выглядит дополнение ст. 1 Федерального закона № 273-ФЗ пунктом 4, в котором теперь дается следующее определение: функции государственного, муниципального (административного) управления организацией - полномочия государственного или муниципального служащего принимать обязательные для исполнения решения по кадровым, организационно-техническим, финансовым, материально-техническим или иным вопросам в отношении данной организации, в том числе решения, связанные с выдачей разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) отдельных действий данной организацией, либо готовить проекты таких решений.

Во-вторых, закон запрещал бывшим государственным и муниципальным служащим работу в организациях, отдельные функции государственного управления которыми входили в их должностные обязанности, только на условиях трудового договора. Однако этот запрет мог быть легко обойден в случае заключения не трудового, а гражданско-правового договора (например, договора возмездного выполнения работ или возмездного оказания услуг).

Этот момент был учтен законодателем при разработке Федерального закона № 329-ФЗ. В действующей редакции статья 12 Федерального закона № 273-ФЗ устанавливает, что гражданин должен получать согласие комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов и в том случае, если он планирует выполнять в организации работы (оказывать данной организации услуги) в течение месяца стоимостью более ста тысяч рублей на условиях гражданско-правового договора.

Положительно оценивая данное изменение, в то же время отметим, что установленная в нем стоимость работ (услуг), при достижении которой возникает обязанность получать согласие конфликтной комиссии, - 100 000 руб. - представляется чрезмерно высокой. Более того, остается неясным: зачем законодателю понадобилось устанавливать какую-либо сумму дохода по подобным договорам гражданско-правового характера, притом, кстати, что для трудовой деятельности в аналогичных ситуациях никакой уровень зарплат не установлен? Тем не менее в настоящее время эта норма сформулирована именно так.

Изменение 2. Статья 12 Федерального закона № 273-ФЗ дополнена частью 1.1, установившей максимальные сроки рассмотрения конфликтными комиссиями письменных обращений граждан о даче согласия на замещение на условиях трудового договора должности в организации и (или) на выполнение в данной организации работ (оказание данной организации услуг) на условиях гражданско-правового договора и его информирования о принятом решении.

Так, комиссия обязана рассмотреть письменное обращение гражданина в течение семи дней со дня его поступления, направить гражданину письменное уведомление о принятом решении в течение одного рабочего дня, а также уведомить его устно в течение трех рабочих дней.

Обратите внимание! В определенном законом случае работодатель обязан в десятидневный срок сообщать о заключении трудового или гражданско-правового договора представителю нанимателя (работодателю) бывшего государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы

Изменение 3. Обратите внимание: работодатель при заключении трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после его увольнения с государственной или муниципальной службы обязан в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами РФ. Надо отметить, что в этой части формулировка статьи не совсем точна, так как работодатель не является стороной гражданско-правового договора.

Неисполнение работодателем этой обязанности является правонарушением и влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации в связи с чем были внесены соответствующие изменения в ст. 19.29 КоАП РФ.

Противодействие коррупции. Проблемы, которые решают кадровики

При всем этом действующее законодательство по-прежнему предусматривает ответственность за несообщение о заключении трудового или гражданско-правового договора только в отношении работодателя. Бывший государственный или муниципальный служащий, скрывший этот факт, ответственности не несет (если не считать принудительного прекращения с ним трудового или гражданско-правового договора, что далеко не всегда можно считать достаточно серьезной санкцией).

ОСОБЫЕ НОРМЫ В ТЕЧЕНИЕ ТРУДОВЫХ (СЛУЖЕБНЫХ) ОТНОШЕНИЙ

Изменение 4. На работников государственных организаций распространены ограничения, запреты и обязанности, установленные для федеральных государственных служащих. Полагаем, что несоблюдение ограничений и нарушение запретов этими лицами будет рассматриваться как дисциплинарный проступок, не являющийся основанием для их увольнения (поскольку прямо такое основание увольнения в ТК РФ не названо).

Несколько сложнее обстоит дело с ограничениями, поскольку далеко не все из них могут рассматриваться как обязанности, нарушение которых могло бы представлять собой дисциплинарный проступок.

Например, наличие определенного заболевания или ограничение дееспособности гражданина. В данном случае отсутствует вина работника, а трудовое законодательство (в отличие от Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; далее - Закон о госслужбе) не предусматривает дисциплинарной ответственности без вины.

Ряд изменений был внесен в процедуру урегулирования конфликта интересов на государственной службе.

Изменение 5. Состав и порядок формирования комиссий по урегулированию конфликта интересов (далее - конфликтных комиссий), создаваемых в государственных органах, теперь определяется Президентом РФ.

Противодействие коррупции. Проблемы, которые решают кадровики

НА № 10‘2010Итак, ч. 6 ст. 19 Закона о госслужбе в действующей редакции устанавливает, что конфликтная комиссия образуется правовым актом государственного органа в порядке, определяемом Президентом РФ. Для федеральных гражданских служащих такой порядок в настоящее время установлен Указом Президента РФ от 01.07.2010 № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» (далее - Указ № 821).

Обратите внимание: в состав конфликтных комиссий теперь не привлекаются независимые эксперты. Вместо них в комиссии в количестве не менее одной четверти от общего числа членов должны вводиться представители научных организаций и образовательных учреждений среднего, высшего и дополнительного профессионального образования, деятельность которых связана с государственной службой, а также некоторые другие лица, не состоящие на государственной службе и определенные Указом № 821. Здесь надо сказать, что на практике в большинстве государственных органов в качестве независимых экспертов и ранее приглашались в основном представители научных и образовательных учреждений. В то же время новая редакция закона вкупе с Указом № 821 полностью исключает возможность включения в состав конфликтных комиссий, например, представителей политических партий.

При формировании конфликтных комиссий на практике может возникнуть ряд проблем.

Во-первых, неясно, как должен оплачиваться труд членов комиссий, не состоящих на государственной службе.

Этот вопрос, действительно, достаточно проблемный, поскольку постановление Правительства РФ от 12.08.2005 № 509 «О порядке оплаты труда независимых экспертов, включаемых в составы аттестационной и конкурсной комиссий, образуемых федеральными государственными органами» регулирует оплату труда только независимых экспертов, а мы уже увидели, что теперь они в деятельности комиссий не участвуют.

Во-вторых, не до конца ясным остается порядок формирования конфликтных комиссий в органах государственной власти субъектов РФ, поскольку он также должен определяться Президентом РФ. Однако Указ № 821 напрямую на них не распространяется, хотя при разработке положений о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих субъектов РФ органы государственной власти субъектов РФ и обязаны им руководствоваться.

Изменение 6. Порядок формирования конфликтных комиссий на муниципальной службе, как и ранее, определяется муниципальными правовыми актами, однако теперь при его разработке необходимо также учитывать положения нормативных правовых актов субъектов РФ.

Изменение 7. Расширен перечень оснований и детализирован порядок отстранения государственных гражданских служащих от замещаемой должности в рамках реализации антикоррупционных механизмов.

Помимо отстранения на период урегулирования конфликта интересов, которое было предусмотрено и ранее, представитель нанимателя получил право отстранять гражданских служащих на период проведения проверки:

а) достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

б) сведений, представленных гражданским служащим при поступлении на гражданскую службу в соответствии с нормативными правовыми актами РФ;

в) соблюдения гражданским служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов, исполнения им обязанностей, установленных Федеральным законом № 273-ФЗ и другими федеральными законами.

Также ч. 2.1 ст. 32 Закона о госслужбе теперь установлены максимальные сроки такого отстранения.

Так, гражданский служащий может быть отстранен от замещаемой должности гражданской службы (не допущен к исполнению должностных обязанностей) на срок, не превышающий 60 дней со дня принятия решения об урегулировании конфликта интересов или о проведении проверки. Этот срок может быть продлен до 90 дней лицом, принявшим соответствующее решение. При этом, обратите внимание, гражданскому служащему сохраняется денежное содержание на все время отстранения от замещаемой должности гражданской службы (исполнения должностных обязанностей).

ОСОБЫЕ НОРМЫ ПРИ УВОЛЬНЕНИИ

Изменение 8. Статья 19 Закона о госслужбе дополнена частями 3.2 и 4.1, установившими ответственность за непринятие мер по предотвращению или урегулированию конфликта в виде увольнения с гражданской службы.

На сегодняшний день правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего с гражданской службы, считается непринятие гражданским служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию этого конфликта.

Гражданский служащий - представитель нанимателя увольняется с гражданской службы, если он узнал о возникновении у подчиненного ему гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, но не принял мер по его предотвращению или урегулированию.

Изменение 9. Федеральным законом № 273-ФЗ в настоящее время предусматривается ответственность граждан, обязанных представлять сведения о доходах, за неисполнение данной обязанности.

Противодействие коррупции. Проблемы, которые решают кадровики

Как видим, в соответствии с ч. 9 ст. 8 Федерального закона № 273-ФЗ невыполнение гражданином обязанности по представлению сведений о доходах считается правонарушением, влекущим освобождение его от замещаемой должности, увольнение с работы в государственной организации.

Является ли невыполнение обязанности по представлению сведений о доходах дисциплинарным проступком?

Используемый Федеральным законом № 273-ФЗ термин «правонарушение» в совокупности с мерой ответственности, установленной за совершение данного деяния - увольнение с работы, позволяет предположить, что законодатель рассматривает невыполнение обязанности по представлению сведений о доходах как дисциплинарный проступок.

Кстати сказать

Законодательство о государственной и муниципальной службе и о противодействии коррупции, регулирующее ответственность за непредставление сведений о доходах, характеризовалось крайней противоречивостью и нелогичностью.

Так, было сформировано два альтернативных механизма привлечения к ответственности государственных гражданских служащих, не выполнивших должным образом обязанность представления сведений о доходах. Такая ситуация возникла из-за того, что в ст. 8 Федерального закона № 273-ФЗ невыполнение рассматриваемой обязанности трактовалось в качестве дисциплинарного проступка, а в ст. 16 Закона о госслужбе - в качестве выполнения ограничения, связанного с гражданской службой. В результате в зависимости от усмотрения представителя нанимателя гражданские служащие могли как привлекаться к дисциплинарной ответственности без увольнения с гражданской службы, так и быть уволенными по п. 13 ч. 1 ст. 33 Закона о госслужбе, причем судебная практика подтверждала правомерность обоих этих вариантов.

Эта проблема была учтена авторами Федерального закона № 329-ФЗ, которые сделали попытку ввести на государственной и муниципальной службе новый процессуальный институт привлечения к ответственности служащих, нарушивших антикоррупционную обязанность, ограничение или запрет, используя новую категорию - «утрата доверия».

Особенность этого проступка - императивный характер норм о применении дисциплинарной ответственности: за его совершение: работодатель не вправе, а обязан уволить работника. При этом, поскольку увольнение в данном случае выступает в качестве меры дисциплинарной ответственности, необходимо соблюдать правила применения дисциплинарных взысканий. Трудовые отношения работников государственных организаций регулируются нормами трудового законодательства. Следовательно, в данном случае применению подлежат положения ст. 193 ТК РФ. А поскольку соответствующие изменения не были внесены непосредственно в ТК РФ, ссылка в трудовой книжке и приказе об увольнении в таких ситуациях, полагаем, должна делаться на ч. 9 ст. 8 Федерального закона № 273-ФЗ.

Изменение 10. В законодательство введена новая для государственной службы категория «утрата доверия».

Так, пункт 10 ч. 1 ст. 16 Закона о госслужбе устанавливает, что гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае утраты представителем нанимателя доверия к нему в связи с несоблюдением ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции этим же Законом и Федеральным законом № 273-ФЗ.

Новая формулировка, используемая законодателем, вызывает некоторые проблемы с применением их на практике.

Проблема 1. Возникает вопрос: является утрата доверия к служащему в указанных ситуациях объективной (т. е. возникающей при любом случае нарушения) или субъективной (т. е. зависящей от усмотрения представителя нанимателя)? Иными словами: если государственный служащий нарушил норму антикоррупционного законодательства, в доверии ему либо должно быть отказано автоматически, и он в обязательном порядке подлежит увольнению, либо представитель нанимателя имеет право решить -доверять такому служащему в дальнейшем или нет?

Ответ в данном случае позволяет дать анализ ст. 59.1, 59.2 и 59.3 Закона о госслужбе. Он показывает, что законодатель посчитал необходимым разделить все правонарушения коррупционного характера, совершаемые гражданскими служащими, на тяжкие (влекущие увольнение с гражданской службы в связи с утратой доверия) и прочие (за которые могут быть применены взыскания, не связанные с прекращением государственно-служебных отношений).

Обратите внимание! Дисциплинарная ответственность гражданского служащего за совершение коррупционного правонарушения может наступить за невиновные действия

К тяжким коррупционным правонарушениям, в частности, отнесены непринятие как гражданским служащим, так и представителем нанимателя мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов; невыполнение должным образом обязанности представления сведений о доходах; осуществление предпринимательской деятельности и др.

Принципиальная особенность привлечения к ответственности гражданских служащих, совершивших коррупционные правонарушения, возможность ее наступления без учета вины гражданского служащего. Об этом свидетельствует ч. 2 ст. 59.3 Закона о госслужбе, которая требует при применении взысканий, предусмотренных ст. 59.1 и 59.2 данного Закона, учитывать те же обстоятельства, что учитываются при применении дисциплинарных взысканий к гражданским служащим, за исключением степени их вины; а также п. 9 и 10 ч. 1 ст. 16 того же Закона, рассматривающие совершение коррупционных правонарушений как нарушение ограничений, связанных с гражданской службой.

Еще одной особенностью привлечения к ответственности за совершение гражданскими служащими коррупционных правонарушений является то, что при его осуществлении отсутствует необходимость проведения служебной проверки: взыскания применяются представителем нанимателя на основании доклада о результатах проверки, проведенной подразделением кадровой службы соответствующего государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений, либо на основании рекомендации конфликтной комиссии.

Проблема 2. Она возникает при сопоставлении п. 2 ч. 1 ст. 59.2 Закона о госслужбе с ч. 9 ст. 8 Федерального закона № 273-ФЗ.

Если п. 2 ч. 1 ст. 59.2 Закона о госслужбе, как уже отмечалось выше, предусматривает однозначное увольнение с гражданской службы служащего, допустившего непредставление сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений, то ч. 9 ст. 8 Федерального закона № 273-ФЗ в такой же ситуации предусматривает освобождение служащего от замещаемой должности, увольнение его с государственной службы.

При этом непонятно, является освобождение служащего от замещаемой должности составной частью процесса его увольнения либо самостоятельной санкцией. Усложняет ситуацию тот факт, что освобождение гражданского служащего от замещаемой должности считается самостоятельным дисциплинарным взысканием, предусмотренным п. 4 ч. 1 ст. 57 Закона о госслужбе, при этом такое дисциплинарное взыскание не предусматривается законодательством об иных видах государственной службы и о муниципальной службе.

В силу этого возникает вопрос: может ли представитель нанимателя, руководствуясь ч. 9 ст. 8 Федерального закона № 273-ФЗ, не увольнять гражданского служащего, допустившего нарушение рассматриваемой обязанности, а применить к нему дисциплинарное взыскание в виде освобождения от замещаемой должности? Полагаем, что ответить на этот вопрос нужно отрицательно. Более того, надо отметить, что в работе государственных органов дисциплинарное взыскание в виде освобождения гражданского служащего от замещаемой должности по целому ряду причин в настоящее время практически не применяется.

Проблема 3. Проблема с применением норм об увольнении в связи с утратой доверия может возникнуть в силу того, что само оно отнесено к увольнениям по инициативе представителя нанимателя. Изменения, внесенные в Закон о госслужбе, призваны обеспечить публичный характер дисциплинарной ответственности гражданского служащего за совершение коррупционных правонарушений. Однако в силу того, что нормы данного закона плохо согласованы с некоторыми положениями трудового законодательства, их действительный смысл порой искажается при применении последнего.

Так, трудовое законодательство содержит разветвленную систему гарантий, предоставляемых работникам при увольнении по инициативе работодателя. Указанные гарантии в силу ст. 73 Закона о госслужбе полностью распространяются и в отношении гражданских служащих. Например, согласно ст. 81 ТК РФ не допускается увольнение работника по инициативе работодателя (за исключением случая ликвидации организации либо прекращения деятельности индивидуальным предпринимателем) в период его временной нетрудоспособности и в период пребывания в отпуске.

В силу ст. 261 ТК РФ расторжение трудового договора по инициативе работодателя с беременными женщинами не допускается, за исключением случаев ликвидации организации либо прекращения деятельности индивидуальным предпринимателем. Расторжение трудового договора с женщинами, имеющими детей в возрасте до трех лет, одинокими матерями, воспитывающими ребенка в возрасте до четырнадцати лет (ребенка-инвалида до восемнадцати лет), другими лицами, воспитывающими указанных детей без матери, по инициативе работодателя допускается только в случаях, прямо перечисленных в названной выше статье (разумеется, совершение коррупционного правонарушения или утрата доверия в этом перечне отсутствует).

До внесения рассматриваемых изменений в законодательство никаких проблем наличие вышеуказанных гарантий из ТК РФ на государственной гражданской службе не вызывало, так как допускаемые гражданскими служащими нарушения ограничений и запретов могли повлечь прекращение служебного контракта по общим основаниям (ст. 33), а не по инициативе представителя нанимателя.

В настоящее время законодатель прямо отнес увольнение в связи с утратой доверия в случае совершения коррупционных правонарушений к увольнениям по инициативе представителя нанимателя, а это означает, что гражданскому служащему должны предоставляться вышеуказанные гарантии, предусмотренные ТК РФ. В результате исходя из буквального прочтения закона не могут быть уволены в случае совершения коррупционных нарушений в связи с утратой доверия ни лица, находящиеся в отпуске; ни беременные женщины либо женщины, имеющие детей до трех лет.

Например, фактически с момента наступления беременности женщина -гражданский служащий более трех лет может не соблюдать антикоррупционные запреты и обязанности без риска быть уволенной.

Данная проблема приобретает еще большую актуальность в связи с принципиально иным законодательным подходом к исчислению пресека-тельных сроков, по истечении которых применение дисциплинарного взыскания невозможно. Согласно введенной в Закон новой статье 59.3 взыскания, предусмотренные статьями 59.1 и 59.2 Закона о госслужбе, применяются не позднее одного месяца со дня поступления информации о совершении гражданским служащим коррупционного правонарушения, не считая периода временной нетрудоспособности гражданского служащего, пребывания его в отпуске, других случаев его отсутствия на службе по уважительным причинам, а также времени проведения проверки и рассмотрения ее материалов комиссией по урегулированию конфликтов интересов. При этом взыскание должно быть применено не позднее шести месяцев со дня поступления информации о совершении коррупционного правонарушения.

Проблема 4. Еще больше вопросов вызывает в настоящее время привлечение к ответственности государственных гражданских служащих, совершивших условно «нетяжкие», т. е. не указанные в ст. 59.2 Закона о госслужбе и не влекущие утраты доверия, правонарушения (проступки).

Так, совершение не влекущих утраты доверия коррупционных правонарушений гражданским служащим предполагает наложение на него следующих взысканий:

1) замечание;

2) выговор;

3) предупреждение о неполном должностном соответствии. Несмотря на то, что указанные взыскания полностью совпадают с дисциплинарными взысканиями, приведенными в ст. 57 Закона о госслужбе, применяются они не в общем порядке привлечения к дисциплинарной ответственности, а в особом, предусмотренном ст. 59.3.

Таким образом, законодателем были сформированы две альтернативные процедуры привлечения гражданских служащих к дисциплинарной ответственности:

Процедура 1 - за совершение коррупционных правонарушений.

Процедура 2 - за совершение «обычных» дисциплинарных проступков.

Однако как разграничить эти процедуры на практике? С коррупционными правонарушениями, влекущими утрату доверия и увольнение гражданского служащего, все достаточно просто: они исчерпывающим образом указаны в ст. 59.2. А вот как быть с иными случаями нарушения им установленных ограничений, запретов, требований и обязанностей?

Статья 59.1 Закона о госслужбе устанавливает буквально следующее: «за несоблюдение гражданским служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 25 декабря 2008 года 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами, налагаются следующие взыскания...». Однако в отношении запретов и ограничений, предусмотренных Законом о госслужбе, пометок «установлен(о) в целях противодействия коррупции» не имеется. Соответственно сотрудникам кадровых служб государственных органов предлагается догадываться: для чего установлены в законе определенные запреты, ограничения, требования и обязанности - с целью противодействия коррупции или с какой-то еще. В первом случае они должны применять к нарушителю взыскание с соблюдением процедур, предусмотренных ст. 58 и 59 Закона о госслужбе, а во втором - ст. 59.3 того же Закона.

Между тем определить направленность конкретного ограничения, запрета, обязанности или требования не всегда просто.

Конечно, вполне очевидно, что именно антикоррупционную направленность имеют, например, запреты получать гражданскому служащему в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц или быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы.

Точно так же ясно, что ограничение на замещение должностей гражданской службы для лиц, признанных недееспособными, введено все же не с целью противодействия коррупции.

А вот как быть, например, с ограничением совместной службы лиц, связанных отношениями близкого родства или свойства (п. 5 ч. 1 ст. 16 Закона о госслужбе)? Данное ограничение, безусловно, может толковаться как введенное с целью противодействия коррупции. С другой стороны, оно вполне может преследовать и другие цели, например, обеспечение высокого уровня служебной дисциплины.

Спорным (а точнее, имеющим несколько ответов) является вопрос о целях введения в законодательство о гражданской службе следующих запретов:

  • разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие известными ему в связи с исполнением должностных обязанностей;
  • допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности; • использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности. Однако даже если работникам кадровой службы государственного органа удалось верно определить антикоррупционную цель нарушенных гражданским служащим запрета, ограничения, требования или обязанности, их проблемы на этом не заканчиваются.

Дело в том, что сама по себе ст. 59.1 Закона о госслужбе в определенной степени вступает в противоречие с другими статьями этого Закона.

Гражданский служащий допустил нарушение очевидно антикоррупционного запрета, не влекущего утрату к нему доверия, - выступил представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы. Какое должно последовать наказание за данное коррупционное правонарушение?

В соответствии со ст. 59.1 Закона о госслужбе ответ очевиден: взыскание в виде замечания, выговора или предупреждения о неполном должностном соответствии. Однако при этом п. 14 ч. 1 ст. 33 Закона о госслужбе по-прежнему (в него не были внесены изменения) предусматривает возможность увольнения с гражданской службы за совершение подобного деяния. Остается непонятным: вправе ли представитель нанимателя в рассматриваемой ситуации избрать сам вариант наказания гражданского служащего по ст. 59.1 или по п. 14 ч. 1 ст. 33 Закона о госслужбе?

В принципе здесь можно говорить о том, что в рассматриваемой ситуации имеет место конкуренция общей и специальной норм, и отдать приоритет ст. 59.1 (она не только является специальной, но и введена в Закон позже). В таком случае получается, что за нарушение установленных с целью противодействия коррупции запретов гражданские служащие наказываются наложением на них предусмотренных в ст. 59.1 взысканий, а за нарушение иных, не связанных с противодействием коррупции, запретов могут быть уволены по п. 14 ч. 1 ст. 33 Закона о госслужбе. Конечно, это выглядит не очень логичным, но такое толкование возможно (хотя и не бесспорно).

Проблема 5. Не лучше обстоит дело с привлечением гражданских служащих к ответственности за несоблюдение ограничений, установленных для гражданских служащих с целью противодействия коррупции и не влекущих утрату доверия.

По указанию ст. 59.1 Закона о госслужбе гражданский служащий, допустивший несоблюдение такого ограничения, должен быть привлечен к ответственности путем применения к нему предусмотренных данной статьей санкций. Однако в соответствии с императивным требованием ст. 16 Закона о госслужбе, устанавливающей эти ограничения, при несоблюдении любого из них гражданский служащий не может находиться на гражданской службе. То есть в данной ситуации представитель нанимателя уже никак не может оставить гражданского служащего на службе, а обязан его уволить по п. 13 ч. 1 ст. 33 Закона о госслужбе. И в данном случае возможны лишь два решения сложившейся проблемы.

Вариант 1. Как и в случае с запретами, допустить, что ст. 59.1 Закона о госслужбе содержит специальные нормы по отношению к ст. 16 того же Закона (хотя в данном случае такое толкование выглядит еще более сомнительно), и руководствоваться подходом, аналогичным указанному выше.

Вариант 2. Посчитать, что ст. 16 и 59.1 Закона о госслужбе не противоречат, а дополняют друг друга. В таком случае гражданский служащий, допустивший несоблюдение ограничения, установленного с целью противодействия коррупции и не влекущего утрату доверия, должен быть привлечен к ответственности по ст. 59.1, а после этого уволен по п. 13 ч. 1 ст. 33 Закона о госслужбе.

Проблема 6. Введя в Закон о госслужбе новый институт ответственности гражданских служащих, совершивших коррупционные правонарушения, как утративших доверие представителя нанимателя, законодатель по непонятным причинам не включил в перечень случаев утраты доверия, влекущих увольнение с гражданской службы, невыполнение гражданским служащим обязанности уведомления о склонении его к совершению коррупционных правонарушений.

Между тем в практике применения этой статьи существует еще одна проблема. Установив, что невыполнение государственным или муниципальным служащим этой обязанности является правонарушением, влекущим его увольнение с государственной или муниципальной службы либо привлечение его к иным видам ответственности в соответствии с законодательством РФ (ст. 9 Федерального закона № 273-ФЗ), законодатель не внес соответствующие изменения в акты, регулирующие прохождение отдельных видов государственной и муниципальной службы.

В результате попытки увольнения гражданских служащих, допустивших указанное правонарушение, по п. 9 ч. 1 ст. 37 Закона о госслужбе (в иных случаях, предусмотренных настоящим Законом и другими федеральными законами) со ссылкой непосредственно на ч. 3 ст. 9 Федерального закона № 273-ФЗ приводят к восстановлению их в должности по решению судов, причем эту практику можно считать уже сложившейся и единообразной (см., например, решение Находкинского городского суда от 03.02.2011 по делу № 2-498-2011, определение Судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда по делу № 33-13297, определение Судебной коллегии по гражданским делам Приморского краевого суда по делу № 33-1336).



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией


Опрос

Выберите, какая тема для вас наиболее интересна

  • Какие документы вправе потребовать инспектор ГИТ при проверке 45.6%
  • Какие документы НЕ вправе потребовать инспектор ГИТ при проверке 45.6%
  • Меня тема проверок ГИТ не интересует 8.8%
Другие опросы

Рассылка



PRO-personal.ru: сайт для специалистов по кадрам и управлению персоналом

Все права защищены. Полное или частичное копирование любых материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции сайта. Нарушение авторских прав влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Свидетельство о регистрации электронных СМИ № ФС77-40332 от 23 июня 2010 года


  • Мы в соцсетях
Ознакомительный период завершен

Продолжить чтение можно после бесплатной регистрации.

В дополнение вы получите шаблоны самых востребованных и учитывающих профстандарты должностных инструкций:

  • выберите нужную инструкцию
  • скачайте ее БЕСПЛАТНО после регистрации



У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Зарегистрируйтесь, чтобы скачать

Регистрация бесплатна

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль